宅基地制度改革——以充分保障农户宅基地权益为根本

在过去两年多的时间里,试点地区进行了多次探索,取得了一定的成效。进入新时代,农村改革将进入深入推进的新阶段。宅基地制度改革应更加注重系统性、整体性和协调性,推进三个试点项目的深度整合,协调衔接相关改革,积累经验,为全面推进创造条件。

前几天召开的第19届中央大改组第一次会议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》。会议强调,要扩大宅基地制度改革试点范围,必须严格坚持“土地公有制性质不变,耕地红线不突破,农民利益不受损”的底线,国家、集体和个人利益要保持平衡,经验要加快推广。不以买卖宅基地为起点,不以收回宅基地使用权为条件,让农民在城市定居。

宅基地一般指集体所有的建设用地和分配给农民用于建房的福利。改革开放后,国家开始加强宅基地管理,基本形成了“公有制和两权分离的宅基地”;特定主题的福利分配;一户一居,法定规模;“限制转让、禁止抵押”是宅基地管理制度的主要特征。

经过多年的发展,宅基地制度逐渐演变成一套具有中国特色的制度,保证了农民“有自己的家园”,为农村社会稳定发挥了重要作用。但是,随着城市边界的扩大和农村人口的大规模外迁,宅基地管理难、使用粗放、退出不畅、权力不足等问题主要表现在宅基地面积扩大和大量闲置并存、严格审批管理与多户、超标准住房并存、宅基地产权权益“赋权”不足、隐性转让共同并存等方面。这些问题是交叉的、复杂的,涉及面广,导致农村宅基地制度改革成为一个棘手的难题。

2015年2月,我国33个县(市、区)依法授权开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三个试点项目,其中15个是宅基地制度改革试点项目。根据中央的统一规划,宅基地制度改革围绕着宅基地权益的保护和取得、有偿使用、有偿退出和宅基地审批制度改革四个方面展开。改革的目的是改善农村宅基地制度,农村宅基地制度是合法和公平获得、经济和集中使用并自愿有偿收回的。近两年来,试点地区围绕保障农民安居乐业、建立宅基地有偿使用和收回机制、下放宅基地审批权、充分发挥农村基层自治作用等方面进行了多种探索,取得了一定成效。迄今为止,浙江义乌等11个试点县(市、区)共收取了超过1亿元的有偿使用费。四川省卢希安县等试点地区已经收回约76,000套宅基地,占地约60,000亩。

在试点项目中,宁夏平罗在改善宅基地获取方式方面,探索了集体经济组织成员可以按成本有偿获取宅基地。浙江义乌等地对宅基地的收购进行了选择性招标,共征集30多亿元宅基地补偿费。仔细观察发现,按成本有偿收购实际上是指土地整理费和复垦费,而选址竞标则是指交通和区位优势,而与资源使用费性质相似的宅基地收购尚未突破。关于宅基地有偿使用制度的建立,湖北翼城、江西余江等试点项目。主要是对超标准占用宅基地和一户以上的家庭收取有偿使用费。新疆伊宁等非集体经济组织成员以继承其他方式占有和使用宅基地按高标准补偿使用费。从基层的角度来看,非法占用土地收费是改革的切入点和切入点。在实践中,这是合理的,易于操作,但也很容易给人一种错觉,即通过收费使既成事实合法化。在建立农村宅基地自愿有偿退出和流转机制方面,探索更加积极,方式更加灵活,但关键在于“钱从何而来?”例如,天津冀州正在探索集体补偿方式回购农民宅基地,补偿金额不低于每亩17.6万元。陕西高陵提出建立有偿使用与有偿提取相结合的制度,以收取的有偿使用费作为有偿提取费用的来源。这种操作带来的问题是,第一个假设是“有偿使用”之后是“有偿提取”,收支可以平衡。在完善宅基地管理制度方面,试点地区试图简化审批流程,优化审批流程。对现有建设用地,由县级政府委托乡镇政府审批。新建设用地的使用须经县政府批准。在这方面,现实中大量宅基地被隐性转移,不仅反映了宅基地使用现状与法律的严重冲突,也反映了政府对宅基地使用管理的缺失。面对农村宅基地的无序扩张和浪费,下放审批权限不是一个痛点。加强农村规划和使用控制是主要课题。

虽然宅基地制度改革正经历着困难,但改革中仍有一些亮点。例如,云南大理、浙江德清等试点地区通过租赁和合作开发,利用闲置的农舍和宅基地,支持农民或集体组织参与农村休闲旅游业的发展。这不仅会使农民失去房屋所有权和宅基地使用权,还会在资源配置中发挥市场的作用。浙江省义乌市同样以探索农民宅基地使用权而闻名。建议将宅基地的所有权、分配资格和使用权分为三种权利。对于已完成农村改造的村庄,允许宅基地使用权跨村转让和许可,这是市场化改革迈出的一大步。江西省余江县创新村民自治组织,充分发挥村民委员会在宅基地管理和改革中的作用。这些都是有益的探索,值得认真总结。

进入新时代,农村改革将进入深入推进的新阶段。宅基地制度改革应更加注重系统性、整体性和协调性,推进三个试点项目的深度整合,协调衔接相关改革,积累经验,为全面推进创造条件。下一步,要坚持市场化、渐进式改革的大方向,以充分保护农民宅基地权利为基础,进行统筹兼顾、系统设计。首先,要加快宅基地使用权确认的进程,建立和完善宅基地使用权的流转机制